Par nature, la question des institutions se prête à de savants affrontements. On se grise de joutes doctrinales. On rivalise d’ingéniosité en imaginant les dispositifs les plus complexes. Et puis, au final, rien ne change. Les grands discours sur la... ...

    Par nature, la question des institutions se prête à de savants affrontements. On se grise de joutes doctrinales. On rivalise d’ingéniosité en imaginant les dispositifs les plus complexes. Et puis, au final, rien ne change. Les grands discours sur la « VIème République » ou l’hyperpuissance présidentielle se perdent dans les sables. Et notre pauvre démocratie française continue de boiter, sa jambe parlementaire étant infiniment plus courte que sa jambe exécutive.

    C’est pourquoi il faut saluer le travail réalisé par le « Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République ». Présidé par Edouard Balladur, cet aréopage de qualité, mêlant politiques et universitaires de sensibilités et d’expériences complémentaires, a su produire un document utile. Son approche pragmatique et concrète pourrait, si les contingences politiciennes n’en décident pas autrement, inspirer le très souhaitable rééquilibrage de nos pratiques constitutionnelles.

    En installant ce comité, en juillet dernier, Nicolas Sarkozy est parti d’un constat objectif : « La présidentialisation est une réalité ». Le présidentialisme à la française est le produit d’une évolution qui a éloigné la France du régime semi-parlementaire mis en place en 1958. Le général de Gaulle a donné l’impulsion décisive avec l’élection du président de la République au suffrage universel direct. Mais on ne saurait oublier les contributions de Jacques Chirac, qui a fait voter le quinquennat, ni celle de Lionel Jospin, qui a placé l’élection législative dans la foulée de la compétition élyséenne. Les débuts de l’hyperprésidence sarkozienne ont caricaturalement mis en évidence les graves déséquilibres du système actuel.

    Dés lors, à défaut d’improbable révolution institutionnelle, la question est de savoir comment redresser la barre. Sarkozy a été suspecté de vouloir faire entériner la présidentialisation du régime par le comité Balladur. En octobre, après la remise de ses propositions, François Hollande a même cru y déceler un « pouvoir présidentiel renforcé ».

    En réalité, l’ensemble des suggestions avancées par ledit comité renforcent infiniment plus le Parlement que le chef de l’Etat. Après discussions, la dyarchie de l’exécutif est maintenue. Une formule élastique, ciselée en pensant à l’hypothèse cohabitationniste, précise que le président « définit » la politique de la nation et que le gouvernement la « conduit ». La possibilité offerte au président de s’exprimer devant le Parlement, à laquelle Sarkozy tient beaucoup, peut aussi se lire comme une forme de responsabilité présidentielle devant les assemblées. Et il est proposé de limiter et d’encadrer le pouvoir de nomination du chef de l’Etat, parfois soumis à avis parlementaire. L’article 16, que le comité aurait pu avoir l’audace de supprimer, fait lui aussi l’objet d’une limitation.

    Si les pouvoirs du président de la République ne sont nullement étendus, au regard de la pratique actuelle, il n’en va pas de même pour ceux du Parlement. Le changement le plus lourd de conséquences porte sur son ordre du jour. Contrairement à leurs homologues étrangers, les parlementaires français sont pratiquement à la merci de l’exécutif pour ce qui est du calendrier de leurs travaux. Le rééquilibrage proposé est majeur : une moitié de l’ordre du jour maîtrisée par le Parlement, pour l’examen de textes de loi ou le contrôle de l’action publique, avec des plages réservées à l’opposition. Le renforcement des pouvoirs de contrôle des assemblées est une autre piste porteuse de changements réels : augmentation du nombre de commissions permanentes, comité d’audit parlementaire, assistance de la Cour des comptes, commissions d’enquêtes réservées à l’opposition etc.

    Dans la même logique, le comité Balladur avance toute une série de propositions destinées à donner enfin à l’opposition un statut lui permettant d’exercer sa fonction. On regrettera toutefois sa grande timidité à propos du mode d’élection des députés. Un parlement revitalisé devrait s’appuyer sur la légitimité d’une honnête représentativité. N’instiller qu’une dose homéopathique de proportionnelle (moins de 5% des députés élus selon un système compensatoire) n’y suffirait point.

    C’est pourtant déjà trop pour nombre de députés UMP allergiques à l’idée de réduire la part du festin majoritaire. Les mêmes ne digèrent pas une autre proposition, celle d’interdire le cumul entre un mandat parlementaire et une fonction exécutive locale. Un Parlement debout aurait pourtant besoin d’élus à temps plein. Ces grincements de dents ne sont pas étrangers à la tentation de reporter la réforme institutionnelle. Espérons simplement que Sarkozy ne finira pas en conclure que cette affaire ne peut que lui attirer des ennuis. Et qu’il serait finalement plus simple, pour lui, de persévérer dans l’omnipotence.

Article publié dans Enjeux-Les Echos de décembre 2007.    Cet article a été rédigé à la fin octobre. Depuis, le processus de réforme - dont on avait pu craindre qu il s enlise - est engagé. Nicolas Sarkozy a adressé, le 12 novembre, une "lettre d orientation" à François Fillon qui s inspire assez largement des conclusions du comité présidé par Edouard Balladur.